EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE MARIO AROZENA

Intervención de Melchor Núñez Pérez, ex –consejero del Cabildo de Tenerife y ex –viceconsejero de Políticas Sociales del gobierno de Canarias en el acto de presentación del borrador histórico de Estatuto de Autonomía de Canarias elaborado en 1919 por Mario Arozena Arozena, celebrado en el Cabildo Insular de Tenerife, el 22 de noviembre de 2013. En el acto intervinieron también D. Carlos Alonso, presidente del Cabildo Insular de Tenerife, D. Ricardo Melchior, ex –presidente insular, que apoyó la difusión del manuscrito desde el primer momento, y D. Gaspar Sierra, ex –consejero del Cabildo de Tenerife, autor del hallazgo del texto y que hizo una documentada semblanza biográfica del autor del mismo.

Intervención:

Esta “Carta de Constitución Administrativa” fue elaborado en 1919 por Mario Arozen Arozena, consejero del primer Cabildo Insular de Teneride (1913 -1917), justo a mitad de camino de dos acontecimientos claves de la historia reciente de Canarias: la creación de los Cabildos insulares, en 1912, y la división provincial de 1927. El título completo del documento de Mario Arozena es “Carta de Constitución Administrativa conteniendo el régimen autonómico para el gobierno y la administración de las Islas Canarias”. Un título revelador: por el énfasis que pone en el término de “Constitución”, así como por el propósito enunciado de que sirva para mantener y mejorar un régimen autonómico que consideraba ya existente, aunque falto de una formulación y articulación más completa, asunto precisamente que se propone resolver. Por esta razón, aunque este texto nunca se tramitó, las ideas que contiene, que el autor expuso también en artículos de opinión y en su gestión política, constituyen la primera propuesta sistemática de un Estatuto de Autonomía de Canarias de la que se tengan noticias. El texto está muy volcado hacia los aspectos administrativos (como corresponde al título) y tributarios del autogobierno canario. Sus aspectos claves son:

1. La reafirmación de los Cabildos como poderes territoriales insulares prácticamente plenipotenciarios, para todo cuanto competía al ámbito insular. Su visión de la autonomía insular es tan amplia que incluso concibe, y cito textualmente, la posibilidad de que “dos o más islas se puedan mancomunar para atender fines de su competencia que juntamente les interese realizar, como asimismo fundirse en un "consorcio capitular" unificando sus funciones en una sola corporación”. Esta situación puede ser incluso forzada legalmente por el poder regional en los casos de que un Cabildo saldase sus presupuestos ordinarios con déficit por encima de ciertos límites durante cinco años consecutivos, procediendo a la disolución de ese Cabildo y al encargo de la administración de la isla en cuestión a otro Cabildo, hasta tanto se subsanase la citada situación irregular. Su visión de la capacidad ejecutiva de los Cabildos llega hasta el punto de defender que puedan, dentro de sus funciones de alta tutela administrativa, cito también textualmente, “fiscalizar la función administrativa de los Ayuntamientos, investigando los servicios municipales, a fin de consignar y recurrir por las extralimitaciones cometidas; o bien conocerá y censurará los presupuestos y las cuentas municipales al solo efecto de corregir las infracciones legales, como asimismo podrá proponer razonadamente al poder público la supresión total y la fusión de municipios en su demarcación jurisdiccional (…)”. Unas supresiones o fusiones que deberían ser, en todo caso, ratificadas por las Cortes nacionales. Naturalmente, en esa propuesta también hay cuestiones desfasadas en el tiempo, como la inclusión en los Cabildos de representaciones delegadas de ayuntamientos o de corporaciones y entidades diversas, aunque no formasen parte del pleno (o como el impuesto a la achicoria en el tratamiento fiscal). 

 2. La creación de una Diputación como instrumento de poder regional. Una Diputación que básicamente equivaldría a lo que hoy es el Parlamento y el Gobierno de Canarias, nacidos con la Autonomía de 1982. Esa Diputación estaría integrada por diputados elegidos por el voto popular, y representantes elegidos por los cabildos insulares, a los que denomina consejeros. En total, 32 miembros, 16 de ellos diputados, y 16 consejeros, según la siguiente distribución para cada bloque: 4 por Tenerife, 4 por Gran Canaria, 3 por La Palma, 2 por Lanzarote y 1 por cada isla de Fuerteventura, Gomera y Hierro. Distribución que hoy habría que reajustar por razones obvias de peso poblacional de cada isla. 

La Diputación ejercería sus funciones ordinarias por medio de una Dieta, equivalente a una comisión permanente, integrada por nueve diputados y nueve consejeros, distribuidos también en las mismas proporciones insulares. La Diputación tendría básicamente tres competencias: - El fomento de obras y servicios de carácter interinsular, tales como los puertos de interés general o las comunicaciones (entonces telegráficas y telefónicas). - Lo que entonces se llamaba la “beneficencia”, que hoy denominamos políticas sociales y sanidad. - Las funciones de instrucción pública, que hoy denominamos enseñanza o educació. La Diputación tendría iniciativa legislativa ante las Cortes generales. La regulación de la iniciativa legislativa propia, Arozena la remitía a una ley específica de las Cortes nacionales.

 Mario Arozena intentó que, antes de la división provincial, se creará una Mancomunidad Interisular voluntaria (prevista en la ley de Cabildos de 1912). Elaboró su reglamento. Para salvar el escollo de la capitalidad regional propuso que se reuniera alternativamente en Las Palmas y en Santa Cruz. Desde dentro del Cabildo de Tenerife un influyente consejero rompió el consenso y dijo que no, y adoptó la posición maximalista de que se reuniera rotatoriamente por todas las islas. ¿Resultado?: aquello se aparcó y lo que vino fue la división provincial. 

3. La concepción de la hacienda regional: Un asunto árido, que trata con minuciosidad y profundo conocimiento. En síntesis, lo que propone es que la Diputación CONCIERTE con el poder central del Estado un “Convenio económico” en virtud del cual administre autónomamente los impuestos directos, incluidos los de la rentas del trabajo y del capital, e indirectos, incluidas las rentas de los Puertos Francos, a cambio del pago al Estado de un canon por el arriendo de esas funciones. Canon distribuido también insularmente. Ese canon se modificaría al alza o a la baja cada 10 años, proporcionalmente a la reducción o al aumento causado en la recaudación de los derechos arrendados. La Diputación podría incluso destinar fondos a cargo de ese canon para realizar anticipadamente obras acordadas con el Estado, compensándolos después con el precio del canon señalado. Con las lógicas diferencias de tiempo y lugar, ese es el tipo de CONCIERTOS DEL PAÍS VASCO y de NAVARRA, amparados por la Cláusula Adicional Primera de la Constitución de 1978. Una clausula clara, rotunda e intocable. 

¿Y LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO? Al gobierno civil de la provincia, entonces una provincia única, equivalente a lo que ahora sería la Delegación del gobierno central, le correspondería funciones de intervención y fiscalización de ese Concierto o convenio económico. Pero también otras funciones que hoy resultarían más chocantes, tales como “poder suspender los acuerdos aprobados por las corporaciones de la región, de la isla, o del municipio, cuando se extralimiten en sus competencias o rebasen los límites de su autonomía, bajo la condición de dar cuenta al gobierno o a los Tribunales de Justicia, a los efectos de confirmar o revocar su resolución gubernativa”. En definitiva, funciones de control y promoción de una gestión responsable. 

En suma, una propuesta de autonomía y de autogobierno moderna, clara y sencilla, construida sobre dos piedras angulares: 1.- Los Cabildos insulares, como instituciones verdaderamente singulares, sin comparación posible con el resto del ordenamiento jurídico –político español, salvo con los concejos insulares de Baleares, que se crearon ya en la democracia, precisamente a imitación de los Cabildos canarios. 2.- Las singularidades económico –fiscales canarias, cuyo núcleo eran entonces los Puertos Francos y que hoy se supone es el REF. Y lo de “se supone” está dicho con segundas. 

Compárese este modelo (teórico, pero coherente y factible) con lo que hoy tenemos en Canarias: 

EN MATERIA INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA: - Un parlamento con 60 miembros (y propuestas de que ese número se eleve incluso a 70), más el gobierno y la mastodóntica administración autonómica. - 7 cabildos y sus respectivas administraciones insulares. - 88 ayuntamientos. Unos ayuntamientos cuya deuda pública asciende hoy a más de mil millones de euros, lo mismo que suma el conjunto de sus presupuestos. Deuda que ha llevado a la crisis a muchos de sus proveedores. - En total, excluido el Estado, casi 100 000 personas al servicio directo de esas administraciones (una empresa así, con miles de titulados superiores y técnicos si funcionase bien sería arrolladora, pero a los hechos me remito) Todas las administraciones se han expandido. Pero solo una ha perdido competencias y capacidad real de decisión: los cabildos insulares: - Perdieron la capacidad de la recaudación y gestión directa de los Arbitrios insulares creados con el REF de 1972 (aunque tengan la cotitularidad de los mismos). - Se suprimieron organismos regionales basados en los Cabildos, creados con ese mismo REF, como la Junta Interprovincial de Arbitrios Insulares (JIAI) o la Junta Económica Interprovincial de Canarias (JEIC). - Perdieron capacidad de planificación y ordenación comarcal o insular del territorio, en beneficio del poder de los ayuntamientos, la mayoría de los cuales no tienen siquiera sus planes generales de ordenación aprobados. - Pasaron, en fin, a ser administraciones que reinan pero no gobiernan, que es lo que se dice benévolamente de los que no mandan Una tendencia que no ha sido casual, sino que ha estado al servicio del modelo de crecimiento económico que condujo a la cuasi especialización monotemática en el turismo, a la burbuja inmobiliaria y a los 300 000 parados que tenemos en la actualidad, porque, habiendo dinero, era más “fácil” moverse como pez en el agua frente 33 administraciones en una isla como Tenerife, que frente a una sola que tuviera la visión del conjunto de la isla: cuando hay menos dinero, todo lo que eran facilidades se ha convertido ahora en un engorro burocrático. Una tendencia que ha conducido a la confusión actual sobre la naturaleza (la famosa doble condición de administración local e institución de la Comunidad Autónoma) y la verdadera función de los Cabildos. Tres ejemplos muy actuales: - Unos Cabidos (caso de Lanzarote y Fuerteventura) se oponen a que un recurso natural sea explotado en aguas de todos los canarios, e incluso a que una emprensa instale el centro logístico para esas operaciones en otra isla distinta a las suyas. - Que se pueda impedir por ley a un Cabildo (caso del de Gran Canaria) definir el modelo turístico alojativo que quiere para su isla. - O que se regatee a un Cabildo (caso del de Tenerife) la gestión de un parque nacional, recurso claramente entroncado con un territorio insular. 

 EN MATERIA DE GARANTÍAS SOBRE NUESTRAS SINGULARIDADES ECONÓMICO –FISCALES: 1. Se suponía que la Constitución de 1978, y el Estatuto de Autonomía de Canarias de 1982, contenían una garantía suficiente sobre el REF. Pero no, dos sentencias del Tribunal Constitucional a sendos recursos presentados por el gobierno de Canarias, una de 2003 y otra de este mismo año 2013, han dicho que este régimen puede ampliarse o reducirse al arbitrio del legislador nacional. 2. Por otra parte, la plena integración a la Comunidad Económica Europea, hoy Unión Europea, terminó por acabar con nuestra libertad comercial tradicional y crear una serie de figuras impositivas y de política económica en la provisionalidad permanente. 

EN MATERIA DE UNIDAD REGIONAL: No es cierto que la división provincial y, con ella, el pleito insular, hayan remitido o se hayan superado con el actual sistema autonómico. En muchos aspectos, el esquema biprovincial se ha reforzado y lo impregna todo: - En materia de PUERTOS (2 Autoridades portuarias provinciales). - En materia de UNIVERSIDADES (2 Universidades provinciales ¿y provincianas?). - Si la gestión de Aeropuertos Nacionales (AENA) se descentralizará, seguramente tendríamos dos AENAS provinciales). 

 CONCLUYENDO: Podemos hacer dos cosas: 

1. Podemos sacar este Estatuto de Arozena de la gaveta, y tratarlo como un mero objeto histórico o una curiosidad bibliográfica. 

2. Pero si de verdad queremos darle una utilidad, debemos utilizarlo como un referente para cambiar en profundidad muchas de las situaciones que hemos mencionado. A título orientativo, y de forma un tanto revulsiva y provocadora, sugerimos las siguientes cuestiones: 

• Cuando se dice que hay que dar más poder a los Cabildos, eso es pura retórica si no se lleva a la reforma del Estatuto de Autonomía. 

• Esa reforma debería tener un carácter “neo –constituyente”, que se aproximase al modelo de lo que Arozena llamaba Diputación y Concierto económico. 

• Además, debería existir una separación estricta de las competencias del poder regional de las de los cabildos insulares, y también de las de los ayuntamientos, en lugar del solapamiento, la concurrencia y el enmarañamiento normativo y competencial existente en la actualidad. 

• La doble capitalidad, si, PERO… Canarias son siete islas, no dos. Y, además, existe la administración electrónica, luego, también la posibilidad de una capitalidad más electrónica y menos presencial. 

• Suprimir ayuntamientos, agrupándolos en uno por comarca natural o histórica. En el caso de Tenerife, que es el que mejor conozco: en las comarcas del Área Metropolitana, Valle de Güímar, Sureste, Abona, Suroeste, Daute, Valle de la Orotava y Acentejo. Otro tanto, según sus peculiaridades históricas y geográficas, en el resto de las islas. Menos ayuntamientos, no implica menos municipios. Los municipios actuales pueden permanecer como entes históricos para ciertos servicios y acontecimientos culturales o festivos. 

• Reunificar las universidades pública canarias, con centros directivos, campus y recursos descentralizados por las islas. 

 • Crear una Autoridad portuaria canaria única, con control y capacidad de coordinación del conjunto de la actividad portuaria de las islas. Afrontar la renovación de un nuevo REF coherente con los objetivos de una economía más abierta y diversificada y, sobre todo, que esté constitucionalmente más garantizado. 

Esperemos, pues, que este interesante documento histórico sirva para eso, y no para pasarse otros cien años guardado en otra gaveta.